Dos professores de la Universidad Johns Hopkins y la Harvard Business School desmontan el mito de la ‘trampa de la deuda china’ y ponen en relieve la hipocresía que ha llevado a líderes y pensadores del establishment occidental a hablar de la amenaza del “colonialismo moderno” de China.
Por Deborah Brautigam y Meg Rithmire
Se nos dice que China incita a los países más pobres a pedir un préstamo tras otro para construir costosas infraestructuras que no pueden pagar y que les reportarán pocos beneficios, todo ello con el objetivo final de que Pekín acabe tomando el control de estos activos de sus prestatarios en apuros. A medida que los Estados de todo el mundo se endeudan para combatir la pandemia de coronavirus y reforzar las economías en dificultades, los temores a estas posibles confiscaciones no han hecho más que aumentar.
Visto de este modo, la internacionalización de China -diseñada en programas como la Iniciativa del Cinturón y la Ruta- no es simplemente una búsqueda de influencia geopolítica, sino también, en algunos relatos, un arma. Una vez que un país está agobiado por los préstamos chinos, como un desventurado jugador que pide prestado a la mafia, es una marioneta de Pekín y corre el riesgo de perder un miembro.
El mejor ejemplo de esto es el puerto de Hambantota en Sri Lanka. Según cuenta la historia, Pekín empujó a Sri Lanka a pedir un préstamo a los bancos chinos para pagar el proyecto, que no tenía ninguna perspectiva de éxito comercial. Las onerosas condiciones y los escasos ingresos acabaron por empujar a Sri Lanka al impago, momento en el que Pekín exigió el puerto como garantía, obligando al gobierno de Sri Lanka a ceder el control a una empresa china.
La administración Trump señaló a Hambantota para advertir del uso estratégico de la deuda por parte de China: En 2018, el exvicepresidente Mike Pence lo llamó “diplomacia de la trampa de la deuda” -una frase que utilizó hasta los últimos días de la administración- y evidencia de las ambiciones militares de China. El año pasado, el antiguo fiscal general William Barr planteó el caso para argumentar que Pekín está “cargando a los países pobres con deuda, negándose a renegociar los términos, y luego tomando el control de la propia infraestructura.”
Como dijo una vez Michael Ondaatje, uno de los mejores cronistas de Sri Lanka, “En Sri Lanka una mentira bien contada vale más que mil hechos”. Y la narrativa de la trampa de la deuda es precisamente eso: una mentira, y una poderosa.
Nuestra investigación muestra que los bancos chinos están dispuestos a reestructurar las condiciones de los préstamos existentes y que nunca han embargado realmente un activo de ningún país, y mucho menos el puerto de Hambantota. La adquisición por parte de una empresa china de una participación mayoritaria en el puerto fue un cuento con moraleja, pero no es el que hemos escuchado a menudo. Con una nueva administración en Washington, la verdad sobre el caso del puerto de Hambantota, ampliamente malinterpretado, tal vez intencionadamente, está pendiente desde hace tiempo.
La ciudad de Hambantota se encuentra en el extremo sur de Sri Lanka, a pocas millas náuticas de la concurrida ruta marítima del Océano Índico que representa casi todo el comercio marítimo entre Asia y Europa, y más del 80% del comercio mundial marítimo. Cuando una empresa china se hizo con el contrato para construir el puerto de la ciudad, entró en una competición occidental en curso, aunque Estados Unidos había abandonado en gran medida.
Fue la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional -no China- la que financió a la principal empresa de ingeniería y construcción de Canadá, SNC-Lavalin, para que realizara un estudio de viabilidad del puerto. Obtuvimos más de 1.000 páginas de documentos que detallan este esfuerzo a través de una solicitud de la Ley de Libertad de Información. El estudio, concluido en 2003, confirmaba que la construcción del puerto en Hambantota era viable, y los documentos de apoyo muestran que el mayor temor de los canadienses era perder el proyecto frente a los competidores europeos. SNC-Lavalin recomendó que se llevara a cabo mediante un acuerdo de joint-venture entre la Autoridad Portuaria de Sri Lanka (SLPA) y un “consorcio privado” sobre la base de la construcción-propiedad-explotación-transferencia, un tipo de proyecto en el que una sola empresa recibe un contrato para llevar a cabo todos los pasos necesarios para poner en marcha un puerto de este tipo, y luego se encarga de su explotación cuando está en funcionamiento.
El proyecto canadiense no salió adelante, sobre todo por las vicisitudes de la política de Sri Lanka. Pero el plan de construir un puerto en Hambantota cobró fuerza durante el mandato de los Rajapaksas -Mahinda Rajapaksa, que fue presidente entre 2005 y 2015, y su hermano Gotabaya, actual presidente y ex ministro de Defensa-, que crecieron en Hambantota. Prometieron traer grandes barcos a la región, un llamamiento que cobró urgencia después de que el devastador tsunami de 2004 pulverizara la costa de Sri Lanka y la economía local.
Mirar un mapa de la región del Océano Índico en aquella época era ver oportunidades y clases medias en expansión por todas partes. Las familias de la India y de toda África demandaban más bienes de consumo de China. Países como Vietnam crecían rápidamente y necesitarían más recursos naturales. Para justificar su existencia, el puerto de Hambantota tendría que asegurar sólo una fracción de la carga que pasaba por Singapur, el puerto de transbordo más activo del mundo.
Armado con el informe Ramboll, el gobierno de Sri Lanka se dirigió a Estados Unidos e India; ambos países dijeron que no. Pero una empresa constructora china, China Harbor Group, se enteró de las esperanzas de Colombo y presionó mucho para que se realizara el proyecto. El Eximbank chino aceptó financiarlo y China Harbor obtuvo el contrato.
Esto fue en 2007, seis años antes de que Xi Jinping presentara la Iniciativa del Cinturón y la Ruta. Sri Lanka aún se encontraba en la última, y más sangrienta, fase de su larga guerra civil, y el mundo estaba al borde de una crisis financiera. Los detalles son importantes: el Eximbank de China ofreció un préstamo comercial de 307 millones de dólares a 15 años con un período de gracia de cuatro años, ofreciendo a Sri Lanka la posibilidad de elegir entre un tipo de interés fijo del 6,3% o uno que subiría o bajaría en función del LIBOR, un tipo flotante. Colombo optó por la primera opción, consciente de que los tipos de interés mundiales tendían a subir durante las negociaciones y con la esperanza de asegurarse unas condiciones que consideraba favorables. La primera fase del proyecto portuario se completó en un plazo de tres años.
Para un país desgarrado por el conflicto y con dificultades para generar ingresos fiscales, las condiciones del préstamo parecían razonables. Como nos dijo Saliya Wickramasuriya, antiguo presidente de la SLPA, “conseguir préstamos comerciales de 300 millones de dólares durante la guerra no era fácil”. Ese mismo año, Sri Lanka también emitió su primer bono internacional, con un tipo de interés del 8,25%. Ambas decisiones se volverían en contra del gobierno.
Finalmente, en 2009, tras décadas de violencia, la guerra civil de Sri Lanka llegó a su fin. Animado por la victoria, el gobierno se embarcó en un impulso financiado por la deuda para construir y mejorar las infraestructuras del país. Las tasas de crecimiento económico anual aumentaron hasta el 6%, pero la carga de la deuda de Sri Lanka también se disparó.
En Hambantota, en lugar de esperar a que la fase 1 del puerto generara ingresos, como había recomendado el equipo de Ramboll, Mahinda Rajapaksa impulsó la fase 2, transformando Hambantota en un puerto de contenedores. En 2012, Sri Lanka obtuvo otro préstamo de 757 millones de dólares del Eximbank de China, esta vez a un tipo de interés reducido, posterior a la crisis financiera, del 2%. Rajapaksa se tomó la libertad de dar su nombre al puerto.
En 2014, Hambantota estaba perdiendo dinero. Al darse cuenta de que necesitaba operadores más experimentados, la SLPA firmó un acuerdo con China Harbor y China Merchants Group para que desarrollaran y operaran conjuntamente el nuevo puerto durante 35 años. China Merchants ya operaba una nueva terminal en el puerto de Colombo, y China Harbor había invertido 1.400 millones de dólares en Colombo Port City, un lucrativo proyecto inmobiliario de recuperación de tierras. Pero mientras los abogados redactaban los contratos, se estaba gestando una agitación política.
Rajapaksa convocó unas elecciones por sorpresa para enero de 2015 y, en los últimos meses de la campaña, su propio ministro de Sanidad, Maithripala Sirisena, decidió desafiarle. Al igual que los candidatos de la oposición en Malasia, las Maldivas y Zambia, las relaciones financieras del titular con China y las acusaciones de corrupción se convirtieron en un potente material de campaña. Para sorpresa del país, y quizás de él mismo, Sirisena ganó.
Los elevados pagos de los bonos soberanos internacionales, que suponen casi el 40% de la deuda externa del país, pusieron al gobierno de Sirisena en una situación fiscal desesperada casi inmediatamente. Cuando Sirisena asumió el cargo, Sri Lanka debía más a Japón, el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo que a China. De los 4.500 millones de dólares en servicio de la deuda que Sri Lanka pagaría en 2017, sólo el 5% se debía a Hambantota. Los gobernadores del Banco Central, tanto de Rajapaksa como de Sirisena, no se ponen de acuerdo en muchas cosas, pero ambos nos dijeron que Hambantota, y las finanzas chinas en general, no eran la fuente de las dificultades financieras del país.
Tampoco hubo nunca un impago. Colombo consiguió un rescate del Fondo Monetario Internacional y decidió recaudar los dólares que tanto necesitaba arrendando el puerto de Hambantota, de escaso rendimiento, a una empresa experimentada, tal como habían recomendado los canadienses. No hubo una licitación abierta, y las dos únicas ofertas fueron las de China Merchants y China Harbor; Sri Lanka eligió a China Merchants, convirtiéndola en el accionista mayoritario con un contrato de arrendamiento de 99 años, y utilizó la inyección de efectivo de 1.120 millones de dólares para reforzar sus reservas de divisas, no para pagar a China Eximbank.
Antes del episodio del puerto, “Sri Lanka podría hundirse en el océano Índico y la mayor parte del mundo occidental no se daría cuenta”, nos dijo Subhashini Abeysinghe, director de investigación de Verité Research, un think tank independiente con sede en Colombo. De repente, el país insular ocupó un lugar destacado en los discursos sobre política exterior en Washington. Pence expresó su preocupación por la posibilidad de que Hambantota se convierta en una “base militar avanzada” para China.
Sin embargo, la ubicación de Hambantota es estratégica sólo desde el punto de vista comercial: El puerto está encajado en la costa para evitar el fuerte oleaje del océano Índico, y su estrecho canal sólo permite la entrada y salida de un barco a la vez, normalmente con la ayuda de un remolcador. En caso de conflicto militar, los buques de la Armada estacionados allí serían un proverbial pez en un barril.
La noción de la “diplomacia de la trampa de la deuda” presenta a China como un acreedor intrigante y a países como Sri Lanka como sus víctimas crédulas. Sin embargo, la situación es mucho más compleja. La marcha de China hacia el exterior, al igual que su desarrollo doméstico, es un proceso de aprendizaje marcado por frecuentes ajustes. Tras la construcción del puerto de Hambantota, por ejemplo, las empresas y los bancos chinos aprendieron que los hombres fuertes caen y que es mejor que tengan estrategias para afrontar el riesgo político. Ahora están desarrollando estas estrategias, mejorando el discernimiento de las oportunidades de negocio y retirándose donde saben que no pueden ganar. Aún así, los líderes y pensadores estadounidenses de ambos lados del pasillo dan discursos sobre el “colonialismo moderno” de China.
En los últimos 20 años, las empresas chinas han aprendido mucho sobre cómo jugar en un negocio internacional de la construcción que sigue dominado por Europa: Mientras que China cuenta con 27 empresas entre los 100 principales contratistas mundiales, frente a nueve en 2000, Europa tiene 37, frente a 41. Estados Unidos tiene siete, frente a las 19 de hace dos décadas.
Las empresas chinas no son las únicas que se benefician de los proyectos financiados por China. Quizá ningún país se alarmó más por Hambantota que India, el gigante regional que rechazó varias veces los llamamientos de Sri Lanka a la inversión, la ayuda y las asociaciones de capital. Sin embargo, una empresa india, Meghraj, se unió a la empresa de ingeniería británica Atkins Limited en un consorcio internacional para redactar el plan a largo plazo del puerto de Hambantota y para el desarrollo de una nueva zona empresarial. Las empresas francesas Bolloré y CMA-CGM se han asociado con China Merchants y China Harbor en el desarrollo de puertos en Nigeria, Camerún y otros lugares.
La otra cara del mito de la trampa de la deuda se refiere a los países deudores. Lugares como Sri Lanka -o, para el caso, Kenia, Zambia o Malasia- no son ajenos a los juegos geopolíticos. Y les molesta la opinión de los estadounidenses de que se les ha estafado tan fácilmente. Como nos comentó un político malayo, hablando bajo condición de anonimato para hablar de cómo las finanzas chinas aparecen en el drama político de ese país: “¿No puede el Departamento de Estado de Estados Unidos distinguir la diferencia entre la retórica de la campaña de que nuestros oponentes son esclavos de China y ser realmente esclavos de China?”
Los acontecimientos que llevaron a una empresa china a adquirir una participación mayoritaria en un puerto de Sri Lanka revelan mucho sobre cómo está cambiando nuestro mundo. China y otros países son cada vez más sofisticados a la hora de negociar entre ellos. Y sería una pena que Estados Unidos no aprendiera junto a ellos.
DEBORAH BRAUTIGAM es profesora de Economía Política Internacional Bernard L. Schwartz en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad Johns Hopkins
MEG RITHMIRE es profesor asociado de F. Warren McFarlan en la Harvard Business School.
Matthew Ehret: El verdadero EEUU es compatible con la Iniciativa del Camino y Ruta de la Seda china
Fuente:
The Atlantic — The Chinese ‘Debt Trap’ Is a Myth.
