Por Richard N. Haass y Charles A. Kupchan
El sistema internacional se encuentra en un punto de inflexión histórico. A medida que Asia continúa su ascenso económico, dos siglos de dominación occidental del mundo, primero bajo la Pax Britannica y luego bajo la Pax Americana, están llegando a su fin. Occidente está perdiendo no sólo su dominio material, sino también su influencia ideológica. En todo el mundo, las democracias están cayendo presas del antiliberalismo y de la disensión populista, mientras que una China en ascenso, ayudada por una Rusia combativa, trata de desafiar la autoridad de Occidente y los enfoques republicanos de la gobernanza nacional e internacional.
El presidente de Estados Unidos, Joe Biden, se ha comprometido a reconstruir la democracia estadounidense, restaurar el liderazgo de Estados Unidos en el mundo y domar una pandemia que ha tenido consecuencias humanas y económicas devastadoras. Pero la victoria de Biden ha estado muy reñida; a ningún lado del Atlántico amainará fácilmente el populismo furioso o las tentaciones antiliberales. Además, incluso si las democracias occidentales superan la polarización, hacen retroceder el antiliberalismo y logran una recuperación económica, no evitarán la llegada de un mundo multipolar e ideológicamente diverso.
La historia deja claro que estos períodos de cambio tumultuoso conllevan un gran peligro. De hecho, las disputas entre grandes potencias por la jerarquía y la ideología suelen desembocar en grandes guerras. Para evitar este resultado es necesario reconocer con seriedad que el orden liberal liderado por Occidente que surgió tras la Segunda Guerra Mundial no puede anclar la estabilidad global en el siglo XXI. Hay que buscar un camino viable y eficaz.
El mejor vehículo para promover la estabilidad en el siglo XXI es un concierto mundial de grandes potencias. Como demostró la historia del Concierto de Europa del siglo XIX -sus miembros eran el Reino Unido, Francia, Rusia, Prusia y Austria-, un grupo directivo de países líderes puede frenar la competencia geopolítica e ideológica que suele acompañar a la multipolaridad.
Los conciertos tienen dos características que los hacen idóneos para el nuevo panorama mundial: la inclusividad política y la informalidad del procedimiento. La inclusividad de un concierto significa que pone en la mesa a los Estados geopolíticamente influyentes y poderosos que deben estar allí, independientemente de su tipo de régimen. De este modo, separa en gran medida las diferencias ideológicas sobre la gobernanza nacional de las cuestiones de cooperación internacional. La informalidad de un concierto significa que evita los procedimientos y acuerdos vinculantes y ejecutables, lo que lo distingue claramente del Consejo de Seguridad de la ONU. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sirve con demasiada frecuencia de foro público para la presentación de declaraciones y suele estar paralizado por las disputas entre sus miembros permanentes con derecho a veto. Por el contrario, un concierto ofrece un lugar privado que combina la creación de consenso con la persuasión y el regateo, algo necesario ya que las principales potencias tienen intereses comunes y opuestos. Al proporcionar un vehículo para un diálogo estratégico genuino y sostenido, un concierto global puede silenciar y gestionar de forma realista las ineludibles diferencias geopolíticas e ideológicas.
Un concierto mundial sería un órgano consultivo, no decisorio. Se ocuparía de las crisis emergentes, pero garantizando que las cuestiones urgentes no desplazaran a las importantes, y deliberaría sobre las reformas de las normas e instituciones existentes. Este grupo directivo ayudaría a diseñar nuevas reglas de juego y a conseguir apoyo para las iniciativas colectivas, pero dejaría las cuestiones operativas, como el despliegue de misiones de mantenimiento de la paz, la prestación de ayuda en caso de pandemia y la conclusión de nuevos acuerdos sobre el clima, en manos de la ONU y otros organismos existentes. De este modo, el concierto prepararía las decisiones que podrían tomarse y aplicarse en otros lugares. Se situaría encima de la arquitectura internacional actual y la respaldaría, no la sustituiría, manteniendo un diálogo que ahora no existe. La ONU es demasiado grande, demasiado burocrática y demasiado formalista. Las cumbres del G-7 o del G-20 pueden ser útiles, pero incluso en sus mejores momentos son lamentablemente inadecuadas, en parte porque se dedica mucho esfuerzo a regatear comunicados detallados, pero a menudo anodinos. Las llamadas telefónicas entre jefes de Estado, ministros de Asuntos Exteriores y asesores de seguridad nacional son demasiado episódicas y a menudo de alcance limitado.
El Concierto de Europa se basó en estas importantes innovaciones para preservar la paz en un mundo multipolar, creando un consenso entre las principales potencias sobre las normas internacionales que guían la acción del Estado, aceptando tanto a los gobiernos liberales como a los no liberales como legítimos y con autoridad, y promoviendo enfoques compartidos ante las crisis. Aprovechando las lecciones de su antecesor del siglo XIX, un concierto mundial del siglo XXI puede hacer lo mismo. Los conciertos carecen de la certeza, la previsibilidad y la aplicabilidad de las alianzas y otros pactos formalizados. Pero a la hora de diseñar mecanismos para preservar la paz en medio de los flujos geopolíticos, los responsables políticos deben esforzarse por lo factible y lo alcanzable, no por lo deseable pero imposible.
Un concierto global para el siglo XXI
Un concierto global tendría seis miembros: China, la Unión Europea, India, Japón, Rusia y Estados Unidos. Las democracias y las no democracias tendrían la misma categoría, y la inclusión estaría en función del poder y la influencia, no de los valores o el tipo de régimen. Los miembros del concierto representarían en conjunto aproximadamente el 70% del PIB mundial y del gasto militar mundial. La inclusión de estos seis pesos pesados en las filas del concierto le daría un peso geopolítico y evitaría que se convirtiera en una tertulia poco manejable.
Los miembros enviarían representantes permanentes del más alto nivel diplomático a la sede permanente del concierto mundial. Aunque no serían miembros formales del concierto, cuatro organizaciones regionales -la Unión Africana, la Liga Árabe, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y la Organización de Estados Americanos (OEA)- mantendrían delegaciones permanentes en la sede del concierto. Estas organizaciones proporcionarían a sus regiones una representación y la capacidad de ayudar a configurar la agenda del concierto. Cuando se debatieran cuestiones que afectaran a estas regiones, los miembros del concierto invitarían a participar en las reuniones a los delegados de estos organismos, así como a determinados Estados miembros. Por ejemplo, si los miembros del concierto tuvieran que abordar un conflicto en Oriente Medio, podrían solicitar la participación de la Liga Árabe, sus miembros pertinentes y otras partes implicadas, como Irán, Israel y Turquía.
Un concierto mundial evitaría las normas codificadas y se basaría en el diálogo para lograr el consenso. Al igual que el Concierto de Europa, privilegiaría el statu quo territorial y una visión de la soberanía que excluye, salvo en caso de consenso internacional, el uso de la fuerza militar u otras herramientas coercitivas para alterar las fronteras existentes o derrocar regímenes. Esta base relativamente conservadora fomentaría la adhesión de todos los miembros. Al mismo tiempo, el concierto proporcionaría un lugar ideal para debatir el impacto de la globalización en la soberanía y la posible necesidad de negar la inmunidad soberana a las naciones que realicen ciertas actividades atroces. Estas actividades podrían incluir la comisión de genocidio, el patrocinio de terroristas o la exacerbación del cambio climático mediante la destrucción de los bosques tropicales.
Así pues, un concierto mundial daría prioridad al diálogo y al consenso. Sin embargo, el grupo directivo también reconocería que las grandes potencias en un mundo multipolar se guiarían por preocupaciones realistas sobre la jerarquía, la seguridad y la continuidad del régimen, lo que haría inevitable la discordia. Los miembros se reservarían el derecho a emprender acciones unilaterales, solos o en coalición, cuando consideren que sus intereses vitales están en juego. Sin embargo, el diálogo estratégico directo haría que los movimientos sorpresa fueran menos comunes e, idealmente, que las acciones unilaterales fueran menos frecuentes. Una consulta regular y abierta entre Moscú y Washington, por ejemplo, podría haber producido menos fricciones respecto a la ampliación de la OTAN. A China y Estados Unidos les conviene más comunicarse directamente sobre Taiwán que eludir la cuestión y arriesgarse a un percance militar en el Estrecho de Taiwán o a provocaciones que podrían aumentar las tensiones.
Un concierto global también podría hacer que los movimientos unilaterales fueran menos perturbadores. Los conflictos de intereses difícilmente desaparecerían, pero un nuevo vehículo dedicado exclusivamente a la diplomacia de las grandes potencias ayudaría a hacer más manejables esos conflictos. Aunque los miembros respaldarían, en principio, un orden internacional regido por normas, también adoptarían expectativas realistas sobre los límites de la cooperación y compartimentarían sus diferencias. Durante el concierto del siglo XIX, sus miembros se enfrentaron con frecuencia a desacuerdos persistentes sobre, por ejemplo, cómo responder a las revueltas liberales en Grecia, Nápoles y España. Pero mantuvieron sus diferencias a raya mediante el diálogo y el compromiso, y sólo volvieron al campo de batalla en la Guerra de Crimea de 1853 después de que las revoluciones de 1848 engendraran corrientes desestabilizadoras de nacionalismo.
Un concierto mundial daría a sus miembros un amplio margen de maniobra en lo que respecta a la gobernanza nacional. Acordarían efectivamente estar en desacuerdo en cuestiones de democracia y derechos políticos, asegurando que tales diferencias no obstaculicen la cooperación internacional. Estados Unidos y sus aliados democráticos no dejarían de criticar el antiliberalismo en China, Rusia o cualquier otro lugar, y tampoco abandonarían su esfuerzo por difundir los valores y las prácticas democráticas. Por el contrario, seguirían alzando la voz y ejerciendo su influencia para defender los derechos políticos y humanos universales. Al mismo tiempo, China y Rusia tendrían libertad para criticar las políticas internas de los miembros democráticos del concierto y promover públicamente su propia visión de la gobernanza. Pero el concierto también trabajaría para lograr un entendimiento compartido de lo que constituye una injerencia inaceptable en los asuntos internos de otros países y que, por tanto, debe evitarse.
Nuestra mejor esperanza
El establecimiento de un concierto mundial constituiría, sin duda, un retroceso en el proyecto liberalizador lanzado por las democracias del mundo tras la Segunda Guerra Mundial. Las aspiraciones del grupo directivo propuesto suponen un listón modesto en comparación con el antiguo objetivo de Occidente de extender la gobernanza republicana y globalizar un orden internacional liberal. Sin embargo, esta reducción de las expectativas es inevitable dadas las realidades geopolíticas del siglo XXI.
El sistema internacional, por ejemplo, presentará características de bipolaridad y multipolaridad. Habrá dos competidores iguales: Estados Unidos y China. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurría durante la Guerra Fría, la competencia ideológica y geopolítica entre ellos no abarcará todo el mundo. Por el contrario, la UE, Rusia y la India, así como otros grandes Estados como Brasil, Indonesia, Nigeria, Turquía y Sudáfrica, probablemente enfrentarán a las dos superpotencias y tratarán de preservar una medida significativa de autonomía. Es probable que tanto China como Estados Unidos limiten su participación en zonas inestables de menor interés estratégico, dejando a otros -o a nadie- la gestión de posibles conflictos. China ha sido durante mucho tiempo lo suficientemente inteligente como para mantener su distancia política de las zonas de conflicto lejanas, mientras que Estados Unidos, que actualmente se está retirando de Oriente Medio y África, lo ha aprendido por las malas.
El sistema internacional del siglo XXI se parecerá, por tanto, al de la Europa del siglo XIX, que contaba con dos grandes potencias -el Reino Unido y Rusia- y tres de menor rango -Francia, Prusia y Austria-. El objetivo principal del Concierto de Europa era preservar la paz entre sus miembros mediante el compromiso mutuo de mantener el acuerdo territorial alcanzado en el Congreso de Viena de 1815. El pacto se basaba en la buena fe y en un sentido compartido de la obligación, no en un acuerdo contractual. Cualquier acción necesaria para hacer cumplir sus compromisos mutuos, según un memorando británico, “se ha dejado deliberadamente que surja de las circunstancias del momento y del caso”. Los miembros del Concierto reconocieron sus intereses contrapuestos, especialmente cuando se trataba de la periferia de Europa, pero trataron de gestionar sus diferencias y evitar que pusieran en peligro la solidaridad del grupo. El Reino Unido, por ejemplo, se opuso a la intervención propuesta por Austria para revertir una revuelta liberal que tuvo lugar en Nápoles en 1820. No obstante, el Secretario de Asuntos Exteriores británico, Lord Castlereagh, acabó dando su visto bueno a los planes de Austria siempre que “estuvieran dispuestos a dar todas las garantías razonables de que sus opiniones no se dirigían a fines de engrandecimiento subversivos del Sistema Territorial de Europa”.
Un concierto global, como el Concierto de Europa, es adecuado para promover la estabilidad en medio de la multipolaridad. Los conciertos limitan su número de miembros a un tamaño manejable. Su informalidad les permite adaptarse a las circunstancias cambiantes y evita que asusten a las potencias reacias a los compromisos vinculantes. En condiciones de creciente populismo y nacionalismo, generalizados durante el siglo XIX y de nuevo en la actualidad, los países poderosos prefieren agrupaciones más flexibles y flexibilidad diplomática a formatos y obligaciones fijas. No es casualidad que los principales Estados ya hayan recurrido a agrupaciones tipo concierto o a los llamados grupos de contacto para abordar retos difíciles; ejemplos de ello son las conversaciones a seis bandas que abordaron el programa nuclear de Corea del Norte, la coalición P5+1 que negoció el acuerdo nuclear con Irán en 2015 y la agrupación de Normandía que ha buscado una solución diplomática al conflicto del este de Ucrania. El concierto puede entenderse como un grupo de contacto permanente de alcance mundial.
Por otra parte, el siglo XXI será política e ideológicamente diverso. Dependiendo de la trayectoria de las revueltas populistas que afligen a Occidente, las democracias liberales podrán mantenerse. Pero también lo harán los regímenes no liberales. Moscú y Pekín están reforzando su control en casa, no abriéndose. La democracia estable es difícil de encontrar en Oriente Medio y África. De hecho, la democracia está retrocediendo, no avanzando, en todo el mundo, una tendencia que podría continuar. El orden internacional que viene debe dar cabida a la diversidad ideológica. Un concierto tiene la informalidad y la flexibilidad necesarias para hacerlo; separa las cuestiones de gobierno interno de las de trabajo en equipo internacional. Durante el siglo XIX, fue precisamente este enfoque de no intervención en el tipo de régimen lo que permitió a dos potencias liberalizadoras -el Reino Unido y Francia- trabajar con Rusia, Prusia y Austria, tres países decididos a defender la monarquía absoluta.
Por último, las insuficiencias de la actual arquitectura internacional subrayan la necesidad de un concierto mundial. La rivalidad entre Estados Unidos y China se calienta rápidamente, el mundo sufre una pandemia devastadora, el cambio climático avanza y la evolución del ciberespacio plantea nuevas amenazas. Estos y otros retos significan que aferrarse al statu quo y confiar en las normas e instituciones internacionales existentes sería peligrosamente ingenuo. El Concierto de Europa se formó en 1815 debido a los años de devastación provocados por las guerras napoleónicas. Pero la ausencia de guerras entre grandes potencias en la actualidad no debería ser motivo de complacencia. Y aunque el mundo ha pasado por épocas anteriores de multipolaridad, el avance de la globalización aumenta la demanda y la importancia de nuevos enfoques de la gobernanza mundial. La globalización se desarrolló durante la Pax Britannica, con Londres supervisándola hasta la Primera Guerra Mundial. Tras un oscuro paréntesis de entreguerras, Estados Unidos asumió el liderazgo mundial desde la Segunda Guerra Mundial hasta el siglo XXI.
Pero la Pax Americana está ahora funcionando con humo. Estados Unidos y sus socios democráticos tradicionales no tienen ni la capacidad ni la voluntad de anclar un sistema internacional interdependiente y universalizar el orden liberal que erigieron tras la Segunda Guerra Mundial. La ausencia de liderazgo estadounidense durante la crisis de la COVID-19 fue sorprendente; cada país estaba por su cuenta. El presidente Biden está haciendo que Estados Unidos vuelva a ser un jugador de equipo, pero las apremiantes prioridades internas de la nación y el inicio de la multipolaridad negarán a Washington la enorme influencia de la que antes disfrutaba. Permitir que el mundo se deslice hacia bloques regionales o hacia una estructura de dos bloques similar a la de la Guerra Fría no es una opción. Estados Unidos, China y el resto del mundo no pueden desacoplarse totalmente cuando las economías nacionales, los mercados financieros y las cadenas de suministro están irreversiblemente unidos. Un grupo directivo de grandes potencias es la mejor opción para gestionar un mundo integrado que ya no está supervisado por un hegemón. Un concierto mundial es la mejor opción.
Sin faltas
Todas las alternativas a un concierto global tienen debilidades descalificadoras. Aunque la ONU seguirá siendo un foro mundial esencial, su historial pone de manifiesto las limitaciones del organismo. Los desacuerdos que producen vetos suelen dejar al Consejo de Seguridad indefenso. Sus miembros permanentes reflejan el mundo de 1945, no el de hoy. Ampliar el número de miembros del CSNU podría conseguir adaptarlo a una nueva distribución del poder, pero hacerlo también haría que el organismo fuera aún más difícil de manejar y menos eficaz de lo que ya es. La ONU debe seguir cumpliendo sus numerosas y útiles funciones, entre ellas la de proporcionar ayuda humanitaria y mantener la paz, pero no puede ni podrá afianzar la estabilidad mundial en el siglo XXI.
Ya no es realista aspirar a la globalización del orden occidental y a la aparición de un mundo poblado principalmente por democracias comprometidas con la defensa de un sistema internacional liberal y basado en normas. El momento unipolar ha terminado y, en retrospectiva, hablar del “fin de la historia” era una tontería triunfalista, aunque sofisticada. De hecho, la coherencia política de Occidente no puede darse por sentada. Incluso si las democracias occidentales recuperan sus compromisos con los ideales republicanos y entre sí, simplemente no tendrán la fuerza material o los medios políticos para universalizar el orden internacional liberal.
Un condominio chino-estadounidense -en efecto, un G-2 en el que Washington y Pekín supervisarían juntos un orden internacional mutuamente aceptable- ofrece una alternativa igualmente defectuosa. Incluso si estos dos competidores de igual a igual pudieran encontrar una forma de amortiguar su rivalidad cada vez más intensa, gran parte del mundo quedaría fuera de su ámbito directo. Además, basar la estabilidad mundial en la cooperación entre Washington y Pekín no es una apuesta segura. Ya tendrán suficientes problemas para gestionar su relación en la región de Asia-Pacífico. Más allá, necesitarán una considerable aceptación y apoyo de los demás. Un condominio chino-estadounidense también se asemeja a un mundo de esferas de influencia, en el que Washington y Pekín acuerdan dividir su influencia según líneas geográficas, quizás repartiendo derechos y responsabilidades a las potencias de segundo nivel en sus respectivas regiones. Sin embargo, dar a China, a Rusia o a otras potencias vía libre en sus vecindarios es fomentar las tendencias expansionistas y reducir la autonomía de los países cercanos o incitarlos a que se resistan, lo que daría lugar a una mayor proliferación de armas y a conflictos regionales. De hecho, el propósito preciso de pensar en cómo poner orden en el siglo XXI es evitar un mundo más propenso a la coerción, la rivalidad y la división económica.
La Pax Sinica también es un fracaso. En un futuro previsible, China no tendrá ni la capacidad ni la ambición de anclar un orden global. Al menos por ahora, sus principales ambiciones geopolíticas se limitan a Asia-Pacífico. China está ampliando notablemente su alcance comercial, en particular a través de la Iniciativa del Cinturón y la Ruta, una medida que aumentará significativamente su influencia económica y política. Pero Pekín aún no ha demostrado una sólida voluntad de proporcionar bienes públicos globales, sino que ha adoptado un enfoque mayoritariamente mercantilista en la mayor parte del mundo. Tampoco ha tratado de exportar sus puntos de vista sobre la gobernanza nacional a otros países ni de impulsar un nuevo conjunto de normas para anclar la estabilidad mundial. Además, Estados Unidos, aunque siga por la senda del repliegue estratégico, seguirá siendo una potencia de primer orden durante las próximas décadas. Una Pax Sinica antiliberal y mercantilista sería difícilmente aceptable para los estadounidenses o para muchos otros pueblos del mundo que aún aspiran a defender los principios liberales.
Cuando se trata de mejorar la actual arquitectura internacional, un concierto global gana no por su perfección sino por defecto; es la alternativa más prometedora. Las demás opciones son ineficaces, inviables o inalcanzables. Si un grupo directivo de grandes potencias no llegara a materializarse, se avecinaría un mundo revuelto y no gestionado por nadie.
Poniéndolo en marcha
Un concierto mundial promovería la estabilidad internacional mediante la consulta y la negociación sostenidas. Los representantes permanentes de los miembros del concierto se reunirían regularmente, con el apoyo de su personal y de una secretaría pequeña pero altamente cualificada. Los miembros enviarían a sus diplomáticos más preparados como representantes permanentes, que tendrían el mismo rango, si no superior, que los embajadores de la ONU. El concierto animaría a la Unión Africana, la Liga Árabe, la ASEAN y la OEA a enviar figuras igualmente autorizadas. Las cumbres del concierto se celebrarían con regularidad. Una de las prácticas más eficaces del Concierto de Europa fue reunir a los líderes con poca antelación para gestionar las disputas que surgían. Cuando se debatan cuestiones relevantes, los jefes de la Unión Africana, la Liga Árabe, la ASEAN y la OEA, junto con los líderes de los Estados implicados en el asunto, asistirían a las cumbres del concierto. La presidencia del concierto mundial rotaría anualmente entre sus seis miembros. La sede del organismo no se ubicaría en ninguno de sus Estados miembros. Entre las posibles sedes se encuentran Ginebra y Singapur.
A diferencia del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el que la ostentación suele desplazar a la iniciativa sustantiva, los miembros permanentes del concierto no ejercerían vetos, ni realizarían votaciones formales, ni se comprometerían con acuerdos u obligaciones vinculantes. La diplomacia se llevaría a cabo a puerta cerrada y tendría como objetivo forjar un consenso. Los miembros que rompan filas y actúen unilateralmente sólo lo harán después de haber explorado cursos de acción alternativos. Si un miembro desertara del consenso, los demás miembros del concierto coordinarían su respuesta.
Esta propuesta presupone que ninguno de los miembros del concierto sería una potencia revisionista empeñada en la agresión y la conquista. El Concierto de Europa funcionó eficazmente en gran medida porque sus miembros eran, en términos generales, potencias satisfechas que buscaban preservar, y no anular, el statu quo territorial. En el mundo actual, las apropiaciones rusas de tierras en Georgia y Ucrania son acontecimientos preocupantes, que revelan la disposición del Kremlin a violar la integridad territorial de sus vecinos. También lo son los continuos esfuerzos de China por reclamar y construir instalaciones militares en las islas disputadas del Mar de China Meridional y la violación por parte de Pekín de sus promesas de respetar la autonomía de Hong Kong. Sin embargo, ni Rusia ni China se han convertido todavía en un Estado implacablemente agresivo y comprometido con la expansión territorial a gran escala. Un concierto mundial también hace que ese resultado sea menos probable al establecer un foro en el que sus miembros pueden hacer transparentes sus intereses de seguridad fundamentales y sus “líneas rojas” estratégicas. No obstante, si surgiera un Estado agresor que amenazara sistemáticamente los intereses de los demás miembros, sería expulsado del grupo y los demás miembros del concierto se unirían contra él.
Para promover la solidaridad de las grandes potencias, el concierto debería centrarse en dos prioridades. Una sería fomentar el respeto de las fronteras existentes y resistirse a los cambios territoriales mediante la coacción o la fuerza. El concierto se opondría a las reivindicaciones de autodeterminación, pero los miembros del concierto mantendrían la opción de reconocer a nuevos países si lo consideran oportuno. Aunque daría a todas las naciones un amplio margen de maniobra en cuestiones de gobernanza nacional, el concierto trataría caso por caso a los Estados fallidos o a los que violen sistemáticamente los derechos humanos básicos y las disposiciones ampliamente aceptadas del derecho internacional.
La segunda prioridad del concierto sería generar respuestas colectivas a los retos mundiales. En momentos de crisis, el concierto impulsaría la diplomacia y galvanizaría la iniciativa conjunta, para luego delegar la ejecución en el organismo apropiado, como la ONU para el mantenimiento de la paz, el Fondo Monetario Internacional para el crédito de emergencia o la Organización Mundial de la Salud (OMS) para la salud pública. El concierto también invertiría en un esfuerzo a largo plazo para adaptar las normas e instituciones existentes al cambio global. Aun defendiendo la soberanía tradicional para reducir los conflictos interestatales, también debatiría la mejor manera de ajustar las normas y prácticas internacionales a un mundo interconectado. Cuando las políticas nacionales tienen consecuencias internacionales negativas, esas políticas se convierten en asunto del concierto.
En este sentido, el concierto podría ayudar a contrarrestar la proliferación de armas de destrucción masiva y abordar los programas nucleares de Corea del Norte e Irán. Cuando se trata de la diplomacia con Pyongyang y Teherán, de hacer cumplir las sanciones contra ambos regímenes y de responder a posibles provocaciones, el concierto contaría con las partes adecuadas en la sala. De hecho, como órgano permanente, el concierto mejoraría significativamente los formatos de las seis partes y del P5+1 que han gestionado históricamente las negociaciones con Corea del Norte e Irán.
El concierto también podría servir para abordar el cambio climático. Los principales emisores de gases de efecto invernadero son China, Estados Unidos, la UE, India, Rusia y Japón. Juntos producen aproximadamente el 65% de las emisiones mundiales. Con los principales emisores del mundo sentados a la mesa, el concierto podría ayudar a establecer nuevos objetivos de reducción de gases de efecto invernadero y nuevas normas de desarrollo ecológico, antes de delegar su aplicación en otros foros. Del mismo modo, la pandemia de la COVID-19 puso de manifiesto las deficiencias de la OMS, y el concierto sería el lugar adecuado para forjar un consenso sobre la reforma. La elaboración de normas para la gestión de la innovación tecnológica -regulación y fiscalidad digital, ciberseguridad, redes 5G, medios sociales, monedas virtuales, inteligencia artificial- también estaría en la agenda del concierto. Estas importantes cuestiones suelen quedar fuera de las instituciones, y el concierto podría ser un vehículo útil para la supervisión internacional.
Basándose en las experiencias de su antecesor en el siglo XIX, un concierto mundial también debería reconocer que la solidaridad de las grandes potencias a menudo implica la inacción, la neutralidad y la contención en lugar de la intervención. El Concierto de Europa se basó en zonas de amortiguación, áreas desmilitarizadas y zonas neutrales para amortiguar las rivalidades y evitar posibles conflictos. Los miembros del Concierto que se oponían a las iniciativas respaldadas por otros simplemente optaban por no participar en ellas, en lugar de romper filas y bloquear la empresa. El Reino Unido, por ejemplo, se opuso a las intervenciones para sofocar las rebeliones liberales en Nápoles y España en la década de 1820, pero decidió mantenerse al margen en lugar de impedir la acción militar de otros miembros. Francia hizo lo mismo en 1839 y 1840 cuando otros miembros intervinieron en Egipto para reprimir un desafío al dominio otomano.
¿Cómo podría un concierto mundial poner en práctica tales medidas de forma útil hoy en día? En Siria, por ejemplo, un concierto podría haber coordinado una intervención conjunta para detener la guerra civil que estalló allí en 2011 o haber trabajado para mantener a todas las grandes potencias fuera. Más recientemente, podría haber proporcionado un lugar para la diplomacia necesaria para introducir una zona de amortiguación o zona desmilitarizada en el norte de Siria, evitando los combates y el sufrimiento humanitario que siguieron a la abrupta retirada de Estados Unidos y los ataques cada vez más intensos del régimen en la provincia de Idlib. Las guerras por delegación en lugares como Yemen, Libia y Darfur podrían ser menos frecuentes y violentas si un concierto mundial lograra configurar una postura común entre las principales potencias. Si se hubiera constituido un grupo directivo de grandes potencias al final de la Guerra Fría, podría haber evitado, o al menos hecho mucho menos sangrientas, las guerras civiles de Yugoslavia y Ruanda. Un concierto mundial no garantizaría ninguno de estos resultados, pero los haría más probables.
¿Más problemas de los que merece la pena?
Esta propuesta de crear un concierto mundial se enfrenta a varias objeciones. Una de ellas tiene que ver con la composición prevista. ¿Por qué no incluir a los Estados más poderosos de Europa en lugar de la Unión Europea, gobernada de forma poco flexible y colectiva por su comisión y su consejo? La respuesta es que el peso geopolítico de Europa proviene de su fuerza agregada, no de la de sus Estados miembros individuales. El PIB de Alemania es de unos 4 billones de dólares y su presupuesto de defensa es de unos 40.000 millones, mientras que el PIB colectivo de la UE es de unos 19 billones y su gasto total en defensa se acerca a los 300.000 millones. Además, los líderes más importantes de Europa no tienen por qué quedar excluidos de las reuniones de los conciertos. Los jefes de la UE -los presidentes de la Comisión y del Consejo- podrían llevar a los líderes alemanes, franceses y de otros Estados miembros a las cumbres de los conciertos. Y aunque el Reino Unido haya abandonado la UE, todavía está elaborando su futura relación con la unión. La pertenencia de la UE a un concierto global daría al Reino Unido y a la UE un fuerte incentivo para mantenerse unidos en materia de política exterior y de seguridad.
Algunos podrían cuestionar la inclusión de Rusia, cuyo PIB ni siquiera figura entre los diez primeros y está por detrás de los de Brasil y Canadá. Sin embargo, Rusia es una gran potencia nuclear y tiene un peso muy superior al suyo en la escena mundial. Las relaciones de Rusia con China, sus vecinos de la UE y Estados Unidos tendrán un gran impacto en la geopolítica del siglo XXI. Moscú también ha empezado a reafirmar su influencia en Oriente Medio y África. El Kremlin merece un asiento en la mesa.
Las principales zonas del mundo -África, Oriente Medio, el Sudeste Asiático y América Latina- estarían representadas por sus principales organizaciones regionales, que tendrían una aportación regular a través de su presencia permanente en la sede del concierto. No obstante, los diplomáticos que representen a estos organismos, junto con algunos líderes de sus regiones, sólo participarían en las reuniones de los miembros del concierto cuando se debatieran cuestiones de relevancia directa. Es cierto que este formato refuerza la jerarquía y la desigualdad en el sistema internacional. Pero el concierto pretende facilitar la cooperación restringiendo la participación a los actores más importantes e influyentes; sacrifica deliberadamente una amplia representación en favor de la eficacia. Otras instituciones ofrecen un acceso más amplio que el concierto no ofrecería. Los países no incluidos en el concierto podrían seguir ejerciendo su influencia en la ONU y otros foros internacionales existentes. Y el concierto tendría la flexibilidad de cambiar su composición a lo largo del tiempo si hubiera consenso para hacerlo.
Otra posible objeción es que el concierto global produciría efectivamente un mundo de esferas de influencia de grandes potencias. Después de todo, el Concierto de Europa concedió a sus miembros un droit de regard -un derecho de vigilancia- en sus respectivos barrios. Sin embargo, un concierto para el siglo XXI no fomentaría ni sancionaría las esferas de influencia. Por el contrario, promovería la integración regional y recurriría a los organismos regionales existentes para fomentar la moderación. En todas las regiones, el organismo fomentaría las consultas entre las grandes potencias y la gestión conjunta de las cuestiones regionales controvertidas. El objetivo sería facilitar la coordinación mundial, reconociendo al mismo tiempo la autoridad y la responsabilidad de los organismos regionales.
Los críticos podrían afirmar que el concierto está demasiado centrado en el Estado para el mundo actual. Puede que el Concierto de Europa haya sido una buena opción para los Estados-nación soberanos y con autoridad del siglo XIX. Pero los movimientos sociales, las organizaciones no gubernamentales (ONG), las corporaciones, las ciudades y otros actores no estatales tienen ahora un poder político considerable y necesitan tener asientos en la mesa; potenciar a estos agentes sociales tiene mucho sentido. No obstante, los Estados siguen siendo los actores principales y más capaces del sistema internacional. De hecho, la globalización y la reacción populista que ha provocado, junto con la pandemia del COVID-19, están reforzando la soberanía y obligando a los gobiernos nacionales a recuperar el poder. Además, el concierto podría y debería incluir en sus deliberaciones a las ONG, las empresas y otros actores no estatales cuando sea oportuno; por ejemplo, incluyendo a la Fundación Bill y Melinda Gates y a las grandes empresas farmacéuticas cuando se hable de salud mundial o a Google cuando se aborde la gobernanza digital. Un grupo directivo de grandes potencias complementaría, no sustituiría, las contribuciones de los actores no estatales a la gobernanza mundial.
Por último, si el atractivo y la eficacia de un concierto mundial se derivan de su flexibilidad e informalidad, los críticos podrían preguntarse con razón por qué debería institucionalizarse. ¿Por qué no dejar que las agrupaciones ad hoc de Estados relevantes, como las conversaciones a seis bandas y el P5+1, aparezcan y desaparezcan cuando sea necesario? ¿La existencia del G-7 y del G-20 no hace superfluo un concierto mundial?
El establecimiento de una sede y una secretaría del concierto lo dotaría de mayor prestigio y eficacia que otras agrupaciones que se reúnen esporádicamente. Las reuniones periódicas entre los seis representantes del concierto, el trabajo diario de la secretaría, la presencia de delegaciones de todas las regiones importantes, las cumbres programadas y las de emergencia: estas características definitorias darían al concierto global permanencia, autoridad y legitimidad. El diálogo continuo y sostenido, las relaciones personales y la presión de los pares que conlleva la diplomacia cara a cara facilitan la cooperación. La interacción diaria es mucho más preferible que el compromiso episódico.
La secretaría permanente sería especialmente importante para proporcionar la experiencia, el diálogo sostenido y la perspectiva a largo plazo necesarios para abordar cuestiones no tradicionales como la ciberseguridad y la salud mundial. Un órgano permanente también ofrece un vehículo listo para responder a crisis imprevistas. La pandemia de COVID-19 podría haberse contenido mejor si el concierto hubiera podido ayudar a coordinar una respuesta global desde el primer día. La difusión de información crítica desde China se produjo con demasiada lentitud, y no fue hasta mediados de marzo de 2020 -meses después de la crisis- cuando los líderes del G-7 mantuvieron una videollamada para hablar de la rápida propagación de la enfermedad.
Así, el concierto tiene el potencial de suplantar tanto al G-7 como al G-20. Es probable que Estados Unidos, la UE y Japón centren sus energías en el nuevo organismo, dejando posiblemente que el G-7 se atrofie. Se puede argumentar mejor a favor de mantener el G-20, dado su mayor número de miembros. Países como Brasil, Indonesia, Arabia Saudí, Sudáfrica y Turquía se resentirían de la pérdida de voz y estatura si el G-20 desapareciera. No obstante, si un concierto global alcanzara su potencial y se convirtiera en el principal lugar de coordinación política, tanto el G-7 como el G-20 podrían perder su razón de ser.
No es una panacea, pero tampoco hay alternativa
Establecer un concierto mundial no sería una panacea. Reunir a los pesos pesados del mundo en la mesa difícilmente garantiza un consenso entre ellos. De hecho, aunque el Concierto de Europa preservó la paz durante décadas después de su creación, Francia y el Reino Unido acabaron enfrentándose a Rusia en la Guerra de Crimea. Rusia vuelve a enfrentarse a sus vecinos europeos por la región de Crimea, lo que subraya la naturaleza esquiva de la solidaridad entre grandes potencias. Un formato similar al de un concierto -la agrupación de Normandía de Francia, Alemania, Rusia y Ucrania- no ha logrado hasta ahora resolver el enfrentamiento sobre Crimea y el Donbás.
Sin embargo, un concierto global ofrece la mejor y más realista manera de avanzar en la coordinación de las grandes potencias, mantener la estabilidad internacional y promover un orden basado en reglas. Estados Unidos y sus socios democráticos tienen todas las razones para reavivar la solidaridad de Occidente. Pero deberían dejar de fingir que el triunfo global del orden que apoyaron desde la Segunda Guerra Mundial está al alcance de la mano. También deberían enfrentarse con sobriedad a la realidad de que abdicar del liderazgo conduciría probablemente al retorno de un sistema global empañado por el desorden y la competencia desenfrenada. Un concierto mundial representa un término medio pragmático entre las aspiraciones idealistas pero irreales y las alternativas peligrosas.
Sobre los autores
RICHARD N. HAASS es presidente del Consejo de Relaciones Exteriores y autor de The World: A Brief Introduction.
CHARLES A. KUPCHAN es profesor de Asuntos Internacionales en la Universidad de Georgetown, miembro del Consejo de Relaciones Exteriores y autor de Isolationism: A History of America’s Efforts to Shield Itself from the World.
Fuente:
Richard N. Haass y Charles A. Kupchan, Foreign Affairs: The New Concert of Powers: How to Prevent Catastrophe and Promote Stability in a Multipolar World, 23 de marzo de 2021.
